11 giugno 2014

Il decreto legge 66/2014 è il punto di partenza per molte novità: una di queste riguarda i prezzi di riferimento per l’acquisto di forniture e servizi da parte della Pa. Se ne riparla dopo quasi 2 anni da quel fatidico 1° luglio 2012 in cui vennero pubblicati per la prima volta dall’Avcp. In attesa della determinazione annuale dei prezzi di riferimento, il “decreto Renzi” prevede che entro il 1° ottobre (termine fissato per l’aggiornamento annuale dei prezzi) l’Autorità stessa fornisca alle pubbliche amministrazioni, attraverso la banca dati nazionale dei contratti pubblici, un’elaborazione dei prezzi di riferimento alle condizioni di maggiore efficienza di beni e di servizi, tra quelli di maggiore impatto in termini di costo a carico della pubblica amministrazione, nonché pubblica sul proprio sito web i prezzi unitari corrisposti dalle pubbliche amministrazioni per gli acquisti di tali beni e servizi. I prezzi di riferimento verranno utilizzati per la formazione dei programmi relativi all’attività contrattuale della pubblica amministrazione e come parametri massimi di aggiudicazione per tutti gli acquisti effettuati da parte di amministrazioni pubbliche al di fuori del sistema Consip. Si parla dunque di sanità. Infatti, se parliamo di pubbliche amministrazioni che agiscono al di fuori del sistema delle convenzioni Consip, ci riferiamo al Sistema Sanitario Nazionale, visto che la maggior parte delle strutture di altra natura gestite dallo Stato, come scuole, caserme, uffici, ecc. rientrano ormai nel sistema delle convenzioni Consip. Va anche ricordato, in proposito, che tra dicembre 2014 e i primissimi mesi del 2015 Consip bandirà una gara proprio in ambito sanitario, il che muterà, e non di poco, gli scenari.

Leggiamo direttamente l’art. 9, commi 7 e 8, del “decreto Renzi”:

7. Fermo restando quanto disposto dagli articoli 11 e 17, comma 1, lettera a), del decreto-legge 6 luglio 2011, n. 98, convertito, con modificazioni, dalla legge 15 luglio 2011, n 111, nelle more del perfezionamento delle attività concernenti la determinazione annuale dei costi standardizzati per tipo di servizio e fornitura da parte dell’Osservatorio presso l’Autorità per la vigilanza sui contratti pubblici di lavori, servizi e forniture di cui all’articolo 7 del decreto legislativo 12 aprile 2006, n. 163, e anche al fine di potenziare le attività delle centrali di committenza, la predetta Autorità, a partire dal 1° ottobre 2014, attraverso la banca dati nazionale dei contratti pubblici di cui all’articolo 62-bis del decreto legislativo 7 marzo 2005, n. 82, fornisce alle amministrazioni pubbliche un’elaborazione dei prezzi di riferimento alle condizioni di maggiore efficienza di beni e di servizi, tra quelli di maggiore impatto in termini di costo a carico della pubblica amministrazione, nonché pubblica sul proprio sito web i prezzi unitari corrisposti dalle pubbliche amministrazioni per gli acquisti di tali beni e servizi. I prezzi di riferimento pubblicati dall’Autorità e dalla stessa aggiornati entro il 1° ottobre di ogni anno, sono utilizzati per la programmazione dell’attività contrattuale della pubblica amministrazione e costituiscono prezzo massimo di aggiudicazione, anche per le procedure di gara aggiudicate all’offerta più vantaggiosa, in tutti i casi in cui non e’ presente una convenzione stipulata ai sensi dell’articolo 26, comma 1, della legge 23 dicembre 1999, n. 488, in ambito nazionale ovvero nell’ambito territoriale di riferimento. I contratti stipulati in violazione di tale prezzo massimo sono nulli.

8. In fase di prima applicazione, la determinazione dei prezzi di riferimento è effettuata sulla base dei dati rilevati dalle stazioni appaltanti che hanno effettuato i maggiori volumi di acquisto, come risultanti dalla banca dati nazionale dei contratti pubblici.

Tali disposizioni, come detto, fissano come termine il 1° ottobre di ogni anno per l’aggiornamento dei prezzi di riferimento: e infatti, entro il 6 maggio scorso (termine perentorio) le aziende sanitarie e ospedaliere oggetto dell’elaborazione erano tenute a inviare in via telematica i dati relativi all’acquisto di beni e servizi. A questo link è scaricabile l’elenco delle aziende sanitarie e ospedaliere oggetto della rilevazione dei prezzi di riferimento. http://www.avcp.it/portal/rest/jcr/repository/collaboration/Digital%20Assets/pdf/Allegato%20-%20Elenco%20Amministrazioni.pdf.

Entrando nello specifico del testo, si trova che il riferimento normativo principale è all’articolo 17, comma 1, lettera a) del dl 98/11:

a) nelle more del perfezionamento delle attività concernenti la determinazione annuale di costi standardizzati per tipo di servizio e fornitura da parte dell’Osservatorio dei contratti pubblici relativi a lavori, servizi e forniture di cui all’articolo 7 del decreto legislativo 12 aprile 2006, n. 163, e anche al fine di potenziare le attività delle Centrali regionali per gli acquisti, il citato Osservatorio, a partire dal 1° luglio 2012, attraverso la Banca dati nazionale dei contratti pubblici di cui all’articolo 62-bis del decreto legislativo 7 marzo 2005, n. 82, fornisce alle regioni un’elaborazione dei prezzi di riferimento, ivi compresi quelli eventualmente previsti dalle convenzioni Consip, anche ai sensi di quanto disposto all’articolo 11, alle condizioni di maggiore efficienza dei beni, ivi compresi i dispositivi medici ed i farmaci per uso ospedaliero, delle prestazioni e dei servizi sanitari e non sanitari individuati dall’Agenzia per i servizi sanitari regionali di cui all’articolo 5 del decreto legislativo 30 giugno 1993, n. 266, tra quelli di maggiore impatto in termini di costo a carico del Servizio sanitario nazionale. Cio’, al fine di mettere a disposizione delle regioni ulteriori strumenti operativi di controllo e razionalizzazione della spesa. Le regioni adottano tutte le misure necessarie a garantire il conseguimento degli obiettivi di risparmio programmati, intervenendo anche sul livello di spesa per gli acquisti delle prestazioni sanitarie presso gli operatori privati accreditati.

E’ dunque l’occasione di fare un po’ di storia recente della razionalizzazione della spesa pubblica in relazione all’acquisto di beni e servizi, a partire dai diversi tentativi di contenimento della spesa sanitaria, oggetto di numerosi ravvicinati interventi legislativi: Si parte dall’articolo 17 – Razionalizzazione della spesa sanitaria, della legge 111/2011 (che convertiva in legge il decreto 98 del 6 luglio, contenente misure urgenti per la stabilizzazione finanziaria). Interessante cercare di capire anche il momento storico: l’estate 2011 fu tra i periodi più infuocati per la nostra economia, già fiaccata dalla crisi e perdipiù bersaglio del tiro incrociato della speculazione internazionale. Al momento della legge 111 era il 15 luglio del 2011: lo spread sfondava la quota psicologica di 300 punti-base, e si era appena a metà della salita. Il governo Berlusconi era in piena burrasca (in autunno giunsero le dimissioni del premier), complici anche le indicazioni dall’Europa che imponevano una linea di rigore nella spesa pubblica (il 5 agosto sarebbe arrivata la famosa lettera riservata di Trichet e Draghi al Governo italiano). Se torniamo a quei giorni riusciamo a capire meglio lo spirito che animava la “111”: porre un freno al lievitamento, spesso ingiustificato, dei prezzi da parte dei fornitori di beni e servizi verso la pubblica amministrazione (sintetizzato nel concetto che “tanto paga il pubblico”), e quindi contenere gli sprechi in un momento in cui l’onda della crisi del debito sovrano stava montando. Non è un caso che, proprio negli stessi mesi, venisse decisamente potenziato anche il sistema Consip.

A questo proposito leggiamo anche l’altro riferimento normativo contenuto nel “decreto Renzi”, vale a dire l’art. 11, comma 1, del decreto 98, poi convertito in legge 111. Vi si legge: “Ai fini del perseguimento degli obiettivi di finanza pubblica, anche attraverso la razionalizzazione della spesa per l’acquisto di beni e servizi, nel contesto del sistema a rete di cui all’articolo 1, comma 457, della legge 27 dicembre 2006 n. 296 (la finanziaria 2007, di cui parleremo), sono individuate misure dirette ad incrementare i processi di centralizzazione degli acquisti riguardanti beni e servizi. A tale fine il Ministero dell’economia e delle finanze – nell’ambito del Programma di razionalizzazione degli acquisti – a decorrere dal 30 settembre 2011 avvia un piano volto all’ampliamento della quota di spesa per gli acquisti di beni e servizi gestita attraverso gli strumenti di centralizzazione e pubblica sul sito www.acquistinretepa.it con cadenza trimestrale le merceologie per le quali viene attuato il piano”. Il comma 8 faceva poi esplicito riferimento al Sistema sanitario nazionale. Nel comparto, una decisa accelerazione al processo di razionalizzazione delle centrali d’acquisto pubbliche è venuto dal potenziamento delle Centrali d’acquisto regionali, introdotte già dalla Finanziaria 2007 (art. 1, comma 455 legge 296/2006). La stessa finanziaria, va ricordato, stabiliva che la Società Consip e le Centrali regionali di acquisto della Pa fossero i soggetti competenti a stipulare – anche mediante il ricorso a strumenti e procedure informatiche – convenzioni quadro, con le quali l’impresa fornitrice di beni e servizi si impegna ad accettare ordinativi di fornitura deliberati dalle pubbliche amministrazioni, sino a concorrenza della quantità massima complessiva stabilita dalla convenzione ed ai prezzi e condizioni ivi previsti. Le amministrazioni pubbliche, in via generale, possono ricorrere alle convenzioni-quadro, ovvero sono obbligate a fare ricorso ai parametri prezzo-qualità da tali convenzioni fissati (articolo 1, commi 449-458 della legge finanziaria 2007). Tale disciplina si è poi andata perfezionando con il Dl 79 del 18 ottobre 2012 (convertito con modificazioni, dalla Legge n. 221 del 17 dicembre 2012), che istituiva l’Anagrafe unica delle stazioni appaltanti (Ausa), presso Avcp. Oggi, per effetto del 66/2014, nell’ambito di detta anagrafe è istituito l’elenco dei soggetti aggregatori di cui fanno parte Consip S.p.A. e una centrale di committenza per ciascuna regione, più i soggetti aggregatori che ne facciano richiesta all’Avcp. Dunque la spinta all’individuazione dei prezzi di riferimento in ambito sanitario (che è poi l’ambito pubblico storicamente escluso, ancora per poco, dal sistema Consip), si inserisce in un più articolato processo di decisa contenimento della spesa pubblica che lo Stato, nel pieno della bufera, avvertiva non più procrastinabile.

E così l’art. 17 della legge 111/2011 in materia di razionalizzazione della spesa sanitaria, attribuiva all’Osservatorio dei contratti pubblici il compito di fornire alle regioni, a partire dal primo luglio 2012, un’elaborazione dei prezzi di riferimento relativamente a dispositivi medici, farmaci per uso ospedaliero, servizi sanitari e non sanitari individuati dall’Agenzia per i servizi sanitari regionali (AGENAS) tra quelli di maggiore impatto sulla spesa sanitaria complessiva. In adempimento alla norma sopra richiamata, l’Osservatorio dei contratti pubblici, come ricorderà chi ha buona memoria, aveva avviato rilevazioni e consultazioni (a dire il vero un po’ affrettate) dei prezzi praticati dai soggetti operanti in ambito sanitario presenti nella Banca Dati Nazionale dei Contratti Pubblici (BDNCP) con riferimento agli acquisti di dispositivi medici, principi attivi, servizi di pulizia, ristorazione e lavanderia/lavanolo. L’indagine ad hoc predisposta dall’Osservatorio per la determinazione dei prezzi ha visto partecipi le principali stazioni appaltanti operanti in ambito sanitario su tutto il territorio nazionale. Queste ultime sono state selezionate, su base regionale, attraverso la Banca Dati Nazionale dei Contratti Pubblici, tra quelle che presentavano la spesa più rilevante in ambito sanitario. La scelta di effettuare la rilevazione su base campionaria è derivata dall’esigenza di rispettare gli stretti termini previsti dalla legge per la pubblicazione dei prezzi garantendo, nel contempo, la qualità dei dati raccolti attraverso un’attività di supporto alle amministrazioni coinvolte nella fase di caricamento e invio dei dati. L’indagine si è svolta nel mese di aprile 2012 ed ha riguardato gli acquisti di beni (ultimo contratto a partire dal 31 dicembre 2009) e servizi (ultimo contratto in corso) gestiti direttamente dalle stazioni appaltanti interpellate. Per la definizione dei prezzi di riferimento furono stabilite 9 macro-fasi: 1. acquisizione da AGENAS dell’elenco di beni e servizi in ambito sanitario su cui basare la elaborazione dei prezzi; 2. individuazione, attraverso la Banca Dati Nazionale dei Contratti Pubblici (BDNCP), delle stazioni appaltanti da coinvolgere nella rilevazione; 3. predisposizione del questionario per la raccolta delle informazioni che integrano quelle presenti in BDNCP; 4. indagine pilota presso alcune stazioni appaltanti per la verifica dell’adeguatezza del questionario; 5. progettazione, sviluppo e test della procedura telematica per la rilevazione dei dati; 6. rilevazione straordinaria dei dati informativi e assistenza alle stazioni appaltanti; 7. controllo della coerenza/qualità dei dati pervenuti ed eventuali riscontri presso le stazioni appaltanti; 8. analisi economico-statistica dei dati pervenuti/elaborazione dei prezzi di riferimento; 9. pubblicazione dei prezzi di riferimento a partire dal 1° luglio 2012. La costruzione dei prezzi di riferimento, come già accennato, risentì però del clima di grave tensione, e della necessità di operare in un ristretto margine di tempo: si arrivò così a una determinazione per molti versi imperfetta e discutibile A questo link sono disponibili, a titolo esemplificativo, i prezzi allora stabiliti per i servizi di pulizia in ospedale:http://www.autoritalavoripubblici.it/portal/rest/jcr/repository/collaboration/Digital%20Assets/PDF/ServizioPulizia01_08_2012.pdf. Diverse furono le sentenze amministrative che portarono addirittura all’annullamento dei prezzi, in special modo relativamente a dispositivi medici e farmaci. Da allora, anche a causa delle turbolenze politiche, con ben tre esecutivi nel giro di pochi mesi, non ci furono più interventi di aggiornamento dei prezzi, tanto che anche il recente Capitolato Tecnico di igiene e sanificazione in ambito sanitario, negli allegati, riporta ancora i prezzi del luglio 2012 sopra linkati. (http://www.anmdo.org/wp-content/uploads/Capitolato-Tecnico-di-Sanificazione-e-Igiene-in-ambiente-sanitario-e-ospedaliero.pdf, a pag. 71). Molto importante è quindi, anche in tal senso, l’indicazione del dl 66/2014, che rimette in moto (e speriamo con maggiore precisione) una meccanismo fermo ormai da quasi due anni.